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Direkte demokratische Teilhabe: Auch in Kommunen ein schwieriger Prozess

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21.12.2017
  • Von Hermann Mörwald / APA-Science

  • Wien (APA-Science) - Direktdemokratische Methoden bei Entscheidungen auf kommunaler Ebene machen durchaus Sinn. Entscheidend ist dabei aber der Umgang mit den diversen Instrumenten. Insgesamt ist es ein komplexer Prozess, der ein hohes Potenzial zum Scheitern mit negativen Auswirkungen auch über die Entscheidungsfindung hinaus in sich trägt.

  • Das geht jedenfalls aus einer Studie des Austrian Institute of Technology (AIT) hervor, in der der Frage "Mitentscheiden oder Mitgestalten" von Bürgern auf Gemeindeebene bei sechs Windkraftprojekten in Niederösterreich nachgegangen wurde.

  • Direkte Demokratie wird in Österreich seit geraumer Zeit kontroversiell diskutiert. Ganz neu ist das Thema nicht. Ist doch eine für Österreich historische Zäsur der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts eng mit einer Volksbefragung assoziiert: Das "Nein" zum AKW Zwentendorf (1978) und das damit verbundene Aus für eine österreichische Atomkrafterzeugung. Die neue Regierung will bekanntlich der direkten Demokratie künftig mehr Raum geben. In den Diskussionen geht es aber in erster Linie meist darum, dass die Menschen über eine Fragestellung (in der Regel "Ja oder Nein") abstimmen können und sollen. Folgt man diversen Demokratietheorien, ist das zu wenig. Demokratische Partizipation müsste über das reine "Hakerl setzen" bei einer Abstimmung hinausgehen, heißt es.

  • Die beiden Studienautoren Peter Biegelbauer und Sandro Kapeller vom Center for Innovation Systems & Policy am AIT fassen in ihrer Arbeit "Mitentscheiden oder Mitgestalten: Direkte Demokratie versus dialogorientierte Verfahren in lokalen Entscheidungsfindungsprozessen" die derzeitigen direktdemokratischen Möglichkeiten zusammen: "Grundsätzlich sind in Österreich die Elemente der direkten Demokratie auf der lokalen Ebene stark ausgeprägt. Volksbegehren sind in sechs Bundesländern auch zur Gemeindeverwaltung möglich, Volksbefragungen gibt es in allen Bundesländern, in sieben Ländern können diese auch von BürgerInnen ausgelöst werden. Volksabstimmungen sind in sechs Bundesländern möglich, in zwei können sie von BürgerInnen initiiert werden."

  • Deliberation: Breites Beratschlagen

  • Die theoretische Basis der aktuellen Arbeit waren die deliberative und die partizipative Demokratieidee. Im Idealfall sollen laut deliberativer Demokratietheorie alle von einer Entscheidung Betroffenen mitarbeiten und mitgestalten können. Das Ziel ist, eine möglichst breite Beteiligung bei der Gestaltung von politischen Prozessen zu finden. Fakten und Argumente sollen rational, objektiv und vor allem in "einem machtfreien Raum" zugänglich dargelegt werden. In einem derart "dialogorientierten Verfahren kommt es durch den Austausch von Argumenten zu einem gegenseitigen Lernprozess, an dessen Ende ein Konsens über die beste Entscheidung steht." Entscheidungen würden dadurch breit konsensual ausfallen, Bürgerbefragungen obsolet. Die beiden Studienautoren Peter Biegelbauer und Sandro Kapeller merken an, dass das der idealtypische Fall wäre.

  • Im Gegensatz zur deliberativen Idee werden in der partizipativen Demokratietheorie Volksabstimmungen und Bürgerbefragungen durchaus mitgedacht. Beide Ansätze gehen aber von einer umfassenderen Beteiligung von Betroffenen und Bürgern aus und haben vieles gemeinsam.

  • Für die Studie haben die Wissenschafter vier Kriterien für die Mitgestaltung von Bürgern bei den Entscheidungsfindungsprozessen zu den Windkraftanlagen definiert:

  • . Wenn alle von einer Maßnahme Betroffenen tatsächlich die Möglichkeit vorfinden, am Diskussionsprozess teilnehmen zu können.

  • . Wenn Kommunikation und Information nicht nur in eine Richtung erfolgen.

  • . Wenn alle BürgerInnen die Möglichkeit vorfinden, die zu entscheidende Frage innerhalb ihres eigenen Problemhorizonts zu reformulieren und sie somit tatsächlich Einfluss auf die entsprechende Fragestellung ausüben.

  • . Wenn es von allen Seiten ein Bekenntnis zu einem gemeinsamen Dialog auf Augenhöhe gibt und EntscheidungsträgerInnen bereit sind, gemeinsame Diskussionsergebnisse in ihren Beschlüssen zu berücksichtigen.

  • Bürgermeister nehmen die Bürger mit

  • Vornweg kann attestiert werden, dass es in den vergangenen Jahren bezüglich der Einbindung von Bürgern in politische Entscheidungsprozesse auf kommunaler Ebene einen Bewusstseinswandel gegeben hat. Sämtliche der befragten Bürgermeister meinten, dass es bei der Implementierung von derartigen Infrastrukturprojekten nicht ohne die Bevölkerung geht. Das wurde als Fakt gesehen.

  • Ein zentraler Stolperstein bei der Entscheidungsfindung ist laut den Studienautoren, dass Bürgerpartizipation von den politisch Verantwortlichen missinterpretiert wird. Oft erschöpft sie sich in reinen Informationsveranstaltungen. Der Prozess läuft dabei nur in eine Richtung und hat lediglich das Ziel, die Akzeptanz für die bereits festgelegten Pläne zu bekommen. Eine reine "Dekoration des Entscheidungsfindungsprozesses", heißt es in der Studie.

  • Entsprechend haben sich die Bürgerbewegungen in den untersuchten Fällen häufig übergangen gefühlt. Sie monierten, dass man sie und ihre Argumente nicht ernst nehmen würde. Im Gegenteil, kritische Stimmen wurden laut der Studie von den politischen Entscheidungsträgern manchmal "als dem Dialog abträglich eingestuft". Der Ton wurde daraufhin schärfer. Als Ausweg aus dieser Situation und Verkürzung des Prozesses sollte schließlich eine Bürgerbefragung die Entscheidungsfindung - anhand einer "Ja-/ Nein"-Frage - beschleunigen. Außerdem diente den Bürgermeistern die Befragung dazu, "ihr politisches Risiko zu minimieren". Wie groß die politische Bürde sein kann, zeigte sich in dem Wunsch eines Bürgermeisters, "dass das Land und nicht die Gemeinde darüber entscheiden sollte". Kapeller verwies im Gespräch mit APA-Science darauf, dass sich die Bürgermeister politisch an das Ergebnis der Befragung banden, Rechtsverbindlichkeit bestand jedoch nicht.

  • Wer soll abstimmen?

  • War dann einmal die Entscheidung für eine Bürgerbefragung getroffen, kam es in einigen der betroffenen Gemeinden zur Diskussion, wer eigentlich abstimmen sollte. Die Bürgerinitiativen argumentierten, dass nur die wirklich von den neuen Windrädern Betroffenen votieren sollten. Die Bürgermeister hielten in der Regel dagegen, dass die künftigen Einnahmen allen Bewohnern zugutekommen würden und somit alle abstimmen sollten. Die Folgen waren oft, dass sich die politisch Verantwortlichen und die Bürgerplattformen weiter voneinander distanzierten und die Gerichte bis hin zu Verfassungsklagen bemüht wurden. Schließlich kam es zum Beispiel wie in Göllersdorf zum kompletten Aus für das Projekt.

  • Das Gesprächsklima während der Entscheidungsfindung war stark abhängig von Vorerfahrungen innerhalb der Kommune. Die Studienautoren schreiben dazu: "So schien es dem Niederhollabrunner Bürgermeister aufgrund der früheren Ablehnung eines Windkraftprojekts durch eine Bürgerbefragung notwendig, die Bevölkerung von Beginn an in den Entscheidungsfindungsprozess einzubinden. In Leitzersdorf wiederum (...) war ein konstruktiver Dialog unter anderem dadurch möglich, dass bereits drei Windkraftanlagen in der Gemeinde in Betrieb waren, weshalb grundsätzlichere, strittige Fragen nach einer Gesundheitsbeeinträchtigung, Lärmbelästigung oder Auswirkungen auf den Tourismus von geringerer Bedeutung waren."

  • Mitgestaltung ist noch unterrepräsentiert

  • Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Bürgermeister mehrheitlich die direktdemokratische Idee auf das Mitbestimmen (Befragung, Abstimmung) reduzierten. Echte Mitgestaltungsmöglichkeiten für die Einwohner waren laut der Studie nur in geringem Maße anzutreffen.

  • Außerdem zeigt sich, dass mit einer Bürgerbefragung der Konflikt meist nicht endgültig gelöst wird. Er verschiebt sich oft und schwelt in lediglich abgemilderter Form weiter. Auch hier kann das AKW Zwentendorf als historisches Beispiel dienen. In dem Atomkraftwerk war noch über Jahre hinweg ein Team tätig, um es im Anlassfall doch noch hochfahren zu können. Erst der AKW-Unfall von Tschernobyl (1986) brachte dann das endgültige Aus.

  • Trotz des Risikos des Scheiterns sind aber partizipative Prozesse bei Entscheidungsfindungen begrüßenswert, wenn sie sich möglichst nahe entlang der vier von den Forschern definierten Kriterien bewegen. Dabei kommt repräsentativdemokratischen Institutionen eine nicht zu vernachlässigende Rolle zu, die die Diskussionen zulassen und im besten Fall sogar anschieben sollten.

  • Bürgerbeteiligung in deliberativen Prozessen kann teuer werden, lautet ein häufiges Argumente gegen derartige Prozesse. Die Wissenschafter meinen jedoch, dass bei Infrastrukturprojekten, die nach langer Planungsphase durch spätere Bürgereinsprüche etc. zu Fall gebracht werden, ebenfalls viel Geld versenkt wird. "Bei skandinavischen Infrastrukturprojekten belaufen sich die Kosten für Bürgerpartizipation am Gesamtbudget auf das rund Fünffache, was hierzulande kalkuliert wird", erklärt Biegelbauer einen wesentlichen Unterschied direktdemokratischer Kultur in verschiedenen Ländern.

  • Repräsentativ und partizipativ gehen zusammen

  • Die Wissenschafter treten schließlich auch der Meinung entgegen, dass "repräsentativdemokratische Systeme (...) zwar Mitbestimmung, aber nicht Mitgestaltung zuließen. Eben jenes Mitgestalten anstatt eines auf den Wahlakt reduzierten Mitbestimmens wird aus unserer Sicht dafür notwendig sein, um langfristig das Interesse an demokratischen politischen Systemen zu vergrößern. Durch die Einräumung der Möglichkeit zur Mitgestaltung wird es BürgerInnen ermöglicht, die Komplexität politischer Entscheidungen zu erfahren, die durch eine Ja-/Nein-Entscheidung bei einem direktdemokratischen Verfahren eben nicht auflösbar ist."

  • Die Stadt Wien zum Beispiel geht mit dem "Masterplan für eine partizipative Stadtentwicklung" bereits in diese Richtung. "Damit gibt Wien den Bürgern deutlich mehr Raum zur Mitgestaltung, als dies bisher der Fall war. Gerade im Bereich der Stadtplanung wird leicht ersichtlich, dass ein gemeinsamer Dialog zu besseren Lösungen führen kann als eine Abstimmung über einen fixen Vorschlag", erklärt dazu Kapeller. International gelobt wird laut Biegelbauer auch das Dialogforum des Flughafens Wien.

  • Schließlich fällt das Attest der beiden Forscher insgesamt trotz aller Schwierigkeiten positiv aus. Im Gegensatz zu vor z.B. 20, 25 Jahren sei das Bewusstsein für die Einbindung von Bürgerbedürfnissen in politische Entscheidungen in Gemeinden weiter gestiegen. Seitens der kommunal Verantwortlichen wurde ein deutliches Commitment für Partizipationsprozesse in der Gemeinde festgestellt. "Demokratie kann man lernen und es wird weitere Fortschritte geben", erwarten die beiden Wissenschafter künftig weitere Verbesserungen bei partizipativen Entscheidungsfindungsprozessen.

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