Gastkommentar

Peter Bußjäger © Fotostudio Heinz Stanger
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Dossier

"An der Peripherie: Die direkte Demokratie"

Gastkommentar

21.12.2017
  • Innsbruck (Gastkommentar) - Die Bundesverfassung gibt den Ländern die wesentlichen Grundsätze der repräsentativen Demokratie vor, vom Wahlrecht bis hin zu den Landtagen. Es überrascht daher nicht, dass die Demokratie auf Landesebene in den vergangenen 100 Jahren ähnliche Entwicklungen wie auf Bundesebene vollzogen hat. Innovationen des parlamentarischen Systems beschränkten sich im Wesentlichen auf die Frage, welchen Einfluss der Landtag auf die Zusammensetzung der Landesregierung hatte, ob diese nach dem Proporzsystem zusammengesetzt oder nach dem Mehrheitssystem vom Landtag bestimmt sein sollte. Die Entwicklung von den Proporzsystemen hin zu Mehrheitssystemen hat sich hier in den letzten Jahren beschleunigt.

  • Weniger bekannt ist die Entwicklung der direkten Demokratie. Sie begann in Österreich überhaupt an der Peripherie: In der deprimierenden Situation nach dem verlorenen 1. Weltkrieg sammelte der Lustenauer Lehrer Ferdinand Riedmann Ende 1918 Unterstützungen für einen Anschluss Vorarlbergs an die Schweiz. Die Bewegung hatte so starken Zulauf, dass die Landesregierung, die dem Erfolg des Bemühens skeptisch gegenüberstand, die Flucht nach vorne antrat und eine Volksabstimmung anordnete: Das Stimmvolk votierte am 11. Mai mit 80 Prozent dafür, in Verhandlungen über einen Eintritt Vorarlbergs in die Schweizerische Eidgenossenschaft einzutreten. Das Scheitern dieser Bestrebungen ist ebenso bekannt wie der seither verwendete Übername Vorarlbergs als "Kanton Übrig."

  • Weniger bekannt ist, dass 1921 in Tirol und Salzburg ebenfalls, teilweise inoffizielle Referenden abgehalten wurden. Diese verfolgten das Ziel, einen Beitritt Österreichs zum großen Bruder Deutschland herbeizuführen. Die Abstimmungen endeten jeweils mit einer überwältigenden Mehrheit zugunsten eines Anschlusses an Deutschland, konnten von der Bundesregierung aber schon aufgrund des Anschlussverbotes im Staatsvertrag von St. Germain nicht umgesetzt werden.

  • Die ersten Anläufe direkter Demokratie in Österreich standen somit unter keinem guten Stern. Es überrascht daher nicht, dass die Verfassungen der österreichischen Länder gegenüber direktdemokratischen Instrumenten äußerst zurückhaltend waren. Lediglich Salzburg, Tirol und Vorarlberg kannten überhaupt eine zwingende Volksabstimmung.

  • Der autoritäre Staat von 1933 bis 1938, der Untergang Österreichs 1938 (und auch die Rolle des damaligen manipulativen Plebiszits) und die schwierigen Jahre des Wiederaufbaus verhinderten, dass direkte Demokratie allzu rasch wieder ein Thema werden sollte. 1957 war es dann - wieder in Vorarlberg - so weit: Als der ÖVP dominierte Vorarlberger Landtag ein sogenanntes Betriebsaktionenverbotsgesetz erließ, das die Interessen von Kleingewerbetreibenden gegenüber Preisdumping bei Betriebsaktionen schützte, sammelte ein Gewerkschafter Unterschriften und konnte der Landeswahlbehörde innerhalb der geforderten acht Wochen 17.000 Unterschriften vorlegen, 10.000 wären nach der Landesverfassung erforderlich gewesen. Die Volksabstimmung vom 31. März 1957 bedeutete für den Landtag eine vernichtende Niederlage: Das Gesetz scheiterte in der Volksabstimmung an einem Nein von ungefähr 67,66 Prozent der Stimmberechtigten und trat niemals in Kraft. Damit war die erste Volksabstimmung über ein Gesetz in Österreich abgehalten worden und ein, wenngleich heute so gut wie unbekannter, Meilenstein für direkte Demokratie in Österreich gesetzt worden.

  • Dass sich direkte Demokratie auch auf der Landesebene dennoch nur schleppend entwickelte, hat zwei Gründe: Zum ersten die schmalen legislativen Kompetenzen der Ländern, zum zweiten der Umstand, dass in dem vom Parteienstaat auf Bundes- wie Landesebene dominierten Österreich die Proporzregierungen in den meisten Ländern Konflikte nicht in die direkte Demokratie auslagerten, sondern lieber solange verhandelten, bis ein Kompromiss erzielt wurde, den alle mittragen konnten.

  • Der allgemeine politische und gesellschaftspolitische Aufbruch in Österreich ab den 1970er-Jahren führte zwar dazu, dass auch die anderen Länder daran gingen, die Instrumente direkter Demokratie zu erweitern. Dies änderte freilich nichts daran, dass sie in der Praxis nur selten zur Anwendung gelangten: Wieder war es Vorarlberg, wo 1980 eine Volksabstimmung abgehalten wurde, nämlich über ein 10-Punkte-Programm des Landtages für eine Stärkung des Föderalismus in Österreich. Die Vorlage erhielt eine Mehrheit von 70 Prozent der Stimmberechtigten. Wiederum war der Erfolg ein eher bescheidener. Immerhin übertrug der Bund, gleichsam als Vorwegnahme einer dann nie durchgeführten Bundesstaatsreform, den Ländern schließlich die Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Wohnbauförderung.

  • Das ambivalente Verhältnis der Österreicherinnen und Österreicher zur direkten Demokratie, die sich zwar mit großer Mehrheit mehr direkte Demokratie wünschen, wenn es jedoch konkret wird, häufig wenig Interesse bekunden, verdeutlicht die Volksabstimmung über eine Änderung der Salzburger Landesverfassung im Jahre 1998, mit der die Proporzregierung in Salzburg beseitigt wurde. Sie brachte zwar eine etwa 90 Prozent-Zustimmung, jedoch nur eine Stimmbeteiligung von etwa 10 Prozent.

  • 2001 war Vorarlberg - ungewollt - Impulsgeber für eine gerade heute aktuelle Diskussion: Der Verfassungsgerichtshof (VfGH) hob eine Regelung der Landesverfassung, die es ermöglicht hätte, dass ein von mindestens 20 Prozent der Stimmberechtigten unterstütztes Volksbegehren, zwingend einer Volksabstimmung zu unterziehen war, wegen Verstoßes gegen die Bundesverfassung auf. Ein Konkurrenzmodell zum parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren, wie die vom VfGH so bezeichnete Vorarlberger "Volksgesetzgebung", sei nämlich mit dem repräsentativ-demokratischen Grundprinzip der Bundesverfassung nicht vereinbar. Das Erkenntnis zur Volksgesetzgebung beherrscht seither alle Diskussionen zur Erweiterung direktdemokratischer Instrumente gerade auch auf Bundesebene. Die direkte Demokratie ist dennoch oder gerade deshalb nach wie vor an der Peripherie des demokratischen Systems in Österreich.

Zur Person

Peter Bußjäger, Professor am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck

Peter Bußjäger ist seit 2014 Universitätsprofessor am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck. Er leitet außerdem seit 2001 das Institut für Föderalismus in Innsbruck und ist seit 2009 Mitglied des Staatsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein. Von 2003 bis 2013 war Peter Bußjäger Direktor des Vorarlberger Landtages. Von 2003 bis 2005 war er Mitglied des Österreich-Konvents. Seine Forschungsschwerpunkte sind Föderalismus im europäischen Mehrebenensystem, Verwaltungsreform, direkte Demokratie und Umweltrecht. Wichtige Publikationen sind: Die Organisationshoheit und Modernisierung der Landesverwaltungen (2000), Jenseits des Politischen (2002), Homogenität und Differenz (2006), Herausforderung Demokratie (2014), Föderale Systeme (2017).

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