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Politikberatung, ein zweischneidiges Schwert © APA (Neubauer)
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Weise den Weg weisen

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10.06.2020
  • Von Mario Wasserfaller / APA-Science

  • Wien (APA-Science) - Zwischen Wissenschaft und Politik herrscht seit jeher nicht die große Liebe, dafür sind die Philosophien und Methoden der beiden Sphären zu konträr. Während der Coronakrise kam neues Leben in diese Beziehung, zumindest konnte sich die Wissenschaft mehr Gehör verschaffen als zuvor. Ob aus der Zweckgemeinschaft eine dauerhafte, seriöse Verbindung entsteht und politische Entscheidungen in Zukunft stärker und verbindlicher von Evidenz getragen sind als bisher, wird sich erst zeigen.

  • Vorweg muss freilich mit dem Gedanken aufgeräumt werden, es gebe immer die eine, von Harmonie getragene Evidenz. "Es ist eine Illusion, zu denken, dass die Wissenschaft eine einheitliche Meinung hat", gibt Christiane Druml, Inhaberin des UNESCO Lehrstuhls für Bioethik an der Medizinischen Universität Wien und Vorsitzende der Bioethikkommission beim Bundeskanzleramt, zu bedenken. Wissenschaftliche Politikberatung ist für sie nicht erst durch die Coronakrise zum Thema geworden, sondern wird angesichts globaler Herausforderungen wie Armut oder Klimawandel insgesamt bedeutender. "2017 hat die UNESCO ihre bereits 1974 veröffentlichten Empfehlungen für Wissenschaft und wissenschaftliche Forscher neu formuliert und darin die Politikberatung als einen der 10 wesentlichen Grundsätze genannt", schreibt Druml in ihrem Gastkommentar für dieses Dossier.

  • Mangel an Transparenz

  • Für die Wissenschaftsforscherin Ulrike Felt ist Politik "immer bis zu einem bestimmten Grad evidenzbasiert", allein schon wegen einer Fülle von parlamentarischen Ausschüssen, zu denen Fachleute eingeladen werden. Man könne also nicht sagen, dass wissenschaftliche Erkenntnisse nicht in die Politik einfließen, wohl aber sei "sehr undurchsichtig, wie sie in die Politik einfließen, und welche Art von Expertise in der Politik gehört wird". Die Leiterin des Instituts für Wissenschafts- und Technikforschung der Universität Wien ortet also kein prinzipielles Problem wie einen Mangel an Interaktionen zwischen Wissenschaft und Politik, sondern eines der Transparenz.

  • Laut Barbara Prainsack, Professorin für Politikwissenschaft an der Universität Wien, ist diese mangelnde Transparenz eines der Grundübel, das historisch gesehen im "österreichischen Feudalmodell" begründet liege (siehe "Politikberatung funktioniert in Österreich auf Zuruf"). Die Politik könne sich beraten lassen, müsse aber nicht. "Es beraten die Wissenschafter, die das Vertrauen der Regierung genießen", so Prainsack, nicht ohne hinzuzufügen, dass die Beratung deshalb nicht schlecht sein müsse.

  • Die Expertin nennt zwei mögliche Wege, die Wissenschaft für die Entscheidungsfindung an die Politik heranzubringen: einerseits über langjährige Experten in Ministerien, andererseits über rechtliche Erfordernisse, durch die politische Entscheidungsträger beispielsweise bei Einschränkungen der Privatsphäre von Menschen ein wissenschaftliches Gremium anhören müssten. "Das heißt nicht, dass man dann an die Empfehlungen gebunden ist, das wäre übertrieben. Aber es könnte durchaus die Möglichkeit geben, dass man in besonders sensiblen Bereichen einfach anhören muss", schlägt Prainsack vor.

  • Gefahr der Instrumentalisierung

  • Politikberatung ist für alle Beteiligten nicht frei von Risiken. "Politik agiert intuitiv und ist von Interessen getrieben, während Wissenschaft Daten und Fakten abwägt und objektiv sein will", bringt Claudia Wild, Leiterin des HTA Austria - Austrian Institute for Health Technology Assessment (AIHTA) das zugrunde liegende Dilemma auf den Punkt (siehe "Zusammenarbeit im Ausnahmezustand"). Der Unterschied zwischen den Systemen liegt für den Physiker und Präsidenten der Österreichischen Akademie der Wissenschaften (ÖAW), Anton Zeilinger, denn auch in der Notwendigkeit, angesichts oft unzureichender Informationen Entscheidungen zu treffen (siehe "Dialog Politik-Wissenschaft: Verständnis für die andere Seite finden"): "Weil wenn die Information ausreichend ist, dann wäre es ja keine Entscheidung mehr, sondern eine logische Konsequenz. Diese Notwendigkeit haben wir in der Wissenschaft nicht."

  • "Es gibt immer die Gefahr, dass man von der Politik instrumentalisiert wird. Davor scheuen sich viele Forscherinnen und Forscher - und zwar zu Recht", gibt etwa Klaus Schuch, Leiter des Zentrums für Soziale Innovation (ZSI), zu bedenken (siehe "Politik am Prüfstand: 'Kaufen lässt sich keiner'"). "Dennoch muss man sich mit Politikerinnen und Politikern auseinandersetzen, wenn man Erkenntnisse hat, die evidenzbasiert sind und geteilt werden müssen. In der Migrations- und Integrationspolitik gibt es zum Beispiel viele Studien, die aus politischen Gründen einfach ignoriert werden. Das ist nicht unbedingt etwas, mit dem sich die Regierung aktuell schmückt", so Schuch.

  • "Gefährliche bis bizarre Schieflage"

  • Diese selektive Wahrnehmung wissenschaftlicher Fakten bemängelt auch die "Profil"-Journalistin Eva Linsinger im Rahmen eines Rundrufs der Initiative Demokratie 21. Sie sieht das Verhältnis zwischen Wissenschaft und Politik in Österreich "schon lange vor Corona in einer gefährlichen bis bizarren Schieflage". Es gebe viele Studien und Expertisen von Wissenschaftern und wissenschaftlichen Instituten, "die mit Steuergeld bezahlt werden, aber dennoch in irgendwelchen Schubladen verschwinden".

  • Seitens der für die Wissenschaftsagenden der Parlamentsparteien zuständigen Personen fällt das Urteil zum Verhältnis von Wissenschaft und Politik auf Anfrage von APA-Science ambivalent aus (die ausführlichen Statements der Wissenschaftssprecher sind hier nachzulesen). Als "lange und ereignisreiche Tradition" beschreibt diesen Austausch etwa Rudolf Taschner (ÖVP). Die damit verbundenen Reibungen hätten aber "meistens zu Fortschritten auf beiden Seiten geführt". Eva Blimlinger von den Grünen hält dazu fest, dass "in der österreichischen Politik viel zu selten wissenschaftliche Erkenntnisse oder auch Debatten und Diskussionen als Grundlage des Handelns herangezogen werden".

  • Für Andrea Kuntzl (SPÖ) dürfe die "Bedeutung von Wissenschaft und Forschung für die Entwicklung der Gesellschaft nicht bloß fixer Bestandteil von Sonntags- und Festreden" sein. Aus Sicht von Martin Graf (FPÖ) sei der wissenschaftliche Diskurs sowohl in der Covid-19- als auch der Klimakrise "keine Sternstunde der freien, unabhängigen und evidenzbasierenden Wissenschaft und deren Vertreter". Und die Wissenschaftssprecherin der NEOS, Martina Künsberg Sarre, fordert, dass die Politik grundsätzlich viel stärker in einen Austausch mit der Wissenschaft treten sollte - "generell, wenn eine politische Entscheidung ansteht".

  • Langsame und schnelle Desaster

  • Die Schwierigkeiten für die wissenschaftliche Politikberatung sind nicht nur prinzipieller Natur, was sich am besten mit zwei der gesellschaftlich relevantesten Themen der Gegenwart illustrieren lässt. Während die Corona-Pandemie "ein schnelles Desaster" ist, wie es Ulrike Felt formuliert, ist der Klimawandel ein "langsames Desaster". Im einen Fall seien die Auswirkungen von Maßnahmen (Ausgangsbeschränkungen, soziale Distanz) relativ rasch erkennbar, im anderen zeigen sich Effekte im Guten wie im Schlechten oft erst nach Jahrzehnten. Eine Krise wie die aktuelle Pandemie erfordere jedoch auch eine gewisse Geduld und Freiräume. Es wäre paradox, von der Wissenschaft zu erwarten, sie habe immer "alles im Sackerl": "Was wäre das für eine Krise, wenn alle wüssten, was zu tun ist? Krise ist ein großer Zustand des Nicht-Wissens, der nur langsam behoben werden kann", so Felt.

  • Wie eng sowohl Wissenschaft und Politik als auch speziell Corona und Klima miteinander verzahnt sind, zeigt sich in verstärkten Forderungen in jüngerer Zeit, die aktuelle Krise für einen nachhaltigen Wandel zu nützen. Menschen hätten innerhalb kürzester Zeit lieb gewonnene Gewohnheiten über Bord geworfen, die Wissenschaft habe mehr Glaubwürdigkeit und Gehör bekommen und die Krise habe vor Augen geführt, was der Staat bewirken könne - so argumentierten kürzlich etwa IHS-Chef Martin Kocher und die Geschäftsführerin des Klima- und Energiefonds, Theresia Vogel.

  • In die selbe Kerbe schlägt Hannes Androsch, Vorsitzender des Rates für Forschung und Technologieentwicklung (RFT): "Wenn uns die Coronakrise etwas lehren kann, dann die Erkenntnis, dass politische Entscheidungen künftig stärker evidenzbasiert sein sollten, bzw. sich die Politik weniger an Stimmungslagen oder Meinungsumfragen, sondern an wissenschaftlichen Erkenntnissen orientieren muss." Mit dem Klimawandel bestehe eine im Vergleich zur Coronakrise noch weit komplexere und fundamentalere Herausforderung für die Menschheit, so Androsch (siehe "Wissenschaft und Politik - ein schwieriges Verhältnis").

  • "Alles was wir machen, um aus der durch die Corona-Maßnahmen ausgelösten Wirtschaftskrise herauszukommen, ist entscheidend für die kommenden Jahrzehnte", sagt auch Thomas Schinko vom Risk and Resilience Program des Internationalen Instituts für Angewandte Systemanalyse (IIASA) (siehe "Klimapolitik mit ohne Wissenschaft"). Wissenschaftsforscherin Helga Nowotny sieht gar einen Wendepunkt erreicht: "Nach der Coronakrise kommt die Politik ohne den Anschein von evidenz-basierten, wissenschaftlich gestützten Entscheidungen nicht mehr aus." Wichtige Einschränkung: "Was als Evidenz gilt und wofür sie steht, ist freilich ein weites Feld", so Nowotny in ihrem Gastkommentar.

  • Foresight und Technikfolgenabschätzung für die Politik

  • Wie oft und in welcher Form sich Politiker mit Wissenschaft auseinandersetzen, lässt sich schwer eruieren und hängt nicht zuletzt von den jeweiligen Zuständigkeiten und Interessen ab. Grundsätzlich zeigten sich die Wissenschaftssprecher/innen der Parlamentsfraktionen gegenüber APA-Science mit dem wissenschaftlichen Informationsangebot zufrieden. Die befragten Politiker geben durchwegs an, in gutem und regelmäßigem Austausch mit Personen aus der Wissenschaft zu stehen.

  • Auf eine geballte Ladung Evidenz in anschaulicher Form können Nationalratsabgeordnete seit knapp drei Jahren in Form eines halbjährlich aktualisierten Monitoring-Berichts aus den Bereichen Foresight und Technikfolgenabschätzung (TA) zurückgreifen. "Robotik in der Landwirtschaft", "Quantenbiologie", "Existenzielle Risiken von Künstlicher Intelligenz": Mittlerweile sind so insgesamt 100 Zukunftsthemen zusammengekommen, die jeweils auf ungefähr zwei oder drei A4-Seiten übersichtlich aufbereitet werden.

  • Der sechste und jüngste Bericht, den das Institut für Technikfolgenabschätzung (ITA) der ÖAW gemeinsam mit dem Austrian Institute of Technology (AIT) erstellt hat, befindet sich erst seit Anfang Juni 2020 auf der Webseite des Parlaments. Von den 100 Themen wurden 24 vertieft dargestellt, zehn kamen neu hinzu (KI im Gesundheitswesen, Epigenetische Therapieansätze, Xenobots, Digitales Lernen, FinTechs, Europäische Resilienz, Plus-Plus-Energiehäuser, Smart Spaces, Lebensmitteltracking und Metalinsen) und 22 wurden aktualisiert.

  • Mit dem Perspektiven-Mix aus Foresight und TA soll der Fokus laut dem Bericht auf zwei Dimensionen gelegt werden: zum einen auf den Handlungsspielraum und die Bedingungen, unter denen aus wissenschaftlich-technischen Potenzialen "tatsächlich wirtschaftlich und gesellschaftlich relevante Innovationen werden", zum anderen auf die "möglichen Folgen sozio-technischer Entwicklungen in Hinblick auf Gesundheit, Umwelt, Wirtschaft, Recht und Gesellschaft". Während der Foresight-Ansatz des AIT relevante Technologien aufgrund ihrer Potenziale zur Lösung gesellschaftlicher Herausforderungen betrachtet, orientiert sich das ITA an einem problemorientierten Ansatz. Hierbei stehen demnach vor allem technologieinduzierte, potenziell problematische Effekte im Vordergrund, die durch die Implementierung entstehen können.

  • Weiterführende Studien

  • Die Abgeordneten können diese öffentlich einsehbaren Berichte zur persönlichen Information und Entscheidungsfindung nutzen. Bei einem tiefergehenden Interesse an einer Thematik haben Ausschüsse des Nationalrats auch die Möglichkeit, einzelne Studien in Auftrag geben. Das ist bisher allerdings erst zwei Mal geschehen, einmal zum Thema "Zwischenspeicher der Zukunft für elektrische Energie" (Juni 2019) und einmal zum Thema "5G-Mobilfunk und Gesundheit" (Februar 2020).

  • Allgemein sollen die Berichte und Studien mögliche Handlungsfelder und Optionen aufzeigen. Darüber hinaus sieht Matthias Weber, Leiter des Center for Innovation Systems & Policy am AIT, die Rolle von wissenschaftlicher Expertise auch darin, "um beispielsweise Fake News und falsche Informationen so weit zu kritisieren, dass diese nicht in politischen Maßnahmen wirksam werden". Michael Nentwich, Leiter des ITA, betont die Wichtigkeit von klar definierten Grenzen und Rollen in der Politikberatung: "Ich finde nicht, dass Wissenschafter im Sinne einer Expertokratie zu den Entscheidenden werden sollten, sondern einbezogen werden sollten für das, wo sie wirklich zuständig sind, nämlich möglichst objektiv die Fakten auf den Tisch zu legen." Dazu müsste sich aber auch eine Kultur entwickeln, die anerkenne, dass Widersprüche, Nichtwissen und Unsicherheit in der Natur der Sache liegen, und dass daraus keine schlechte Expertise abzuleiten sei.

  • Allein auf weiter Flur

  • Betrachte man das österreichische Parlament im internationalen Vergleich, müsse man ein großes Defizit feststellen, was die Art der Beschäftigung mit wissenschaftlicher Evidenz anlangt. "Wir sind da sehr spät dran", so Nentwich. "Technikfolgenabschätzung gibt es im österreichischen Parlament seit wenigen Jahren und das auf einer ziemlich kleinen Sparflamme. Das ist in anderen Ländern schon viel fortgeschrittener und offensichtlicher. Da gibt es sicherlich Nachholbedarf in Österreich."

  • Ähnlich bewertet Matthias Weber die Situation. Die Einrichtung von TA und Foresight zur Unterstützung des Parlaments habe in Österreich "etwas später stattgefunden als in anderen Ländern". Grundsätzlich müsse man in Betracht ziehen, dass wissenschaftliche Expertise ständig einem Tauziehen von Interessen ausgesetzt sei. "Die Frage ist dabei immer, wie kann man sich die Unabhängigkeit wahren, die wissenschaftliche Position in die Debatte einbringen und sich damit auch Gehör verschaffen. Das ist in Österreich wie auch in vielen anderen Ländern ein Spannungsfeld", sagte Weber.

  • Während es etwa in Finnland mit dem bereits 1993 gegründeten "Committee for the Future" oder in Deutschland mit den "Wissenschaftlichen Diensten" stehende Komitees mit laufend erstellten Berichten gibt, tagt der direkt für den Zukunfts-Bericht zuständige Ausschuss für Forschung, Innovation und Digitalisierung im österreichischen Parlament nur wenige Male im Jahr. "Es gibt in anderen Ländern eine ganz andere Art von Kultur, mit Forschungs-, Innovations- und Technologiefragen umzugehen", sieht Nentwich den Bericht von AIT und ITA "allein auf weiter Flur". Die Frage nach dem Effekt der Berichte auf die Politik ist für Nentwich "unglaublich schwer" zu beantworten. Ein Indikator für die Zufriedenheit des Parlaments mit dem Projekt sei jedoch schon allein die Tatsache, dass es soeben um weitere zwei Jahre bis Mitte 2022 verlängert wurde.

  • Grüne Pläne für "Wissenschaftlichen Dienst"

  • Die Wissenschaftssprecherin der Grünen, Eva Blimlinger, plant indes, diesen Herbst eine Initiative für eine Art "Wissenschaftlichen Dienst" nach Vorbild Deutschlands im Parlament - voraussichtlich im Wissenschaftsausschuss - einzubringen. Dazu will sie "alle Fraktionen aber auch die Parlamentsdirektion einbinden", erklärte sie gegenüber APA-Science.

  • Der erste Schritt in diese Richtung wurde für Blimlinger 2012 mit der Einrichtung des Budgetdienstes im Parlament gemacht, der den Nationalrat bei der Beratung, Beschlussfassung und Kontrolle der Haushaltsführung des Bundes unterstützt. "Mit großer Expertise und Analysen zu Budgetentwürfen, Budgetberichten und budgetrelevanten Gesetzesvorlagen stellt der Budgetdienst dem Nationalrat regierungsunabhängiges Know-how in Haushaltsangelegenheiten zur Verfügung. Damit geht eine Stärkung des Parlaments einher und ich kann jetzt nach einigen Monaten im Parlament sagen, dass die Arbeit und vor allem die Ergebnisse, die uns Parlamentariern und Parlamentarierinnen zur Verfügung gestellt werden, wirklich außerordentlich gut und wichtig sind", so die Grünen-Mandatarin. Geht es nach Blimlinger, soll dies ausgehend davon auf alle Bereiche ausgedehnt werden, "sei es Inneres oder Äußeres, sei es Kunst, Kultur oder Wissenschaft". Vorbild sei hier auch der wissenschaftliche Dienst im Deutschen Bundestag.

  • Ein solches Gremium sollte von den Abgeordneten für wissenschaftliche Expertise und Analyse in Anspruch genommen werden und "nicht politische Geschehnisse kommentieren, dazu gibt es ja die Abgeordneten - aber die sollten das jedenfalls faktenbasiert machen und diese Fakten, Thesen, Theorien usw. sollte der wissenschaftliche Dienst liefern".

Factbox


Links

Rundruf von Demokratie 21 "Wie wenig Wissenschaft braucht die Politik als Entscheidungsgrundlage?": http://go.apa.at/TwihwXQy

Die aktuelle Berichtsversion (Mai 2020) von "Foresight und Technikfolgenabschätzung: Monitoring von Zukunftsthemen für das Österreichische Parlament" zum Download: http://go.apa.at/aLPutI8k

Einige Beratungsgremien (Auswahl)

Rat für Forschung und Technologieentwicklung (RFT)

Rat für Robotik und Künstliche Intelligenz (ACRAI)

Österreichischer Wissenschaftsrat

Bioethikkommission beim Bundeskanzleramt

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