apa.at
Gastbeitrag / Angela Köppl, Margit Schratzenstaller-Altzinger, Stefan Schleicher / Mittwoch 01.12.21

Nur ein hoher Preis redu­ziert CO2-Emis­sio­nen effektiv

Die Beprei­sung von CO2-Emis­sio­nen ist ein zen­tra­les Instru­ment zur Errei­chung der ver­ein­bar­ten öster­rei­chi­schen bezie­hungs­wei­se euro­päi­schen Kli­ma­zie­le. Inzwi­schen gibt es eine umfang­rei­che empi­ri­sche Evi­denz zu den ver­schie­de­nen Wir­kungs­di­men­sio­nen der Beprei­sung von CO2-Emissionen*.

Die Wirk­sam­keit von Umwelt­steu­ern hängt unter ande­rem von der Prei­selas­ti­zi­tät der Nach­fra­ge ab, die die rela­ti­ve Ände­rung der nach­ge­frag­ten Men­ge infol­ge einer Preis­än­de­rung wider­spie­gelt. Nach wie vor ist die empi­ri­sche Evi­denz begrenzt; empi­ri­sche Schät­zun­gen fokus­sie­ren vor allem auf die Elas­ti­zi­tät des Ver­brauchs von Brenn- und Treib­stof­fen. Sie legen nahe, dass die Nach­fra­ge nach Treib­stoff sowie nach Ener­gie ins­be­son­de­re auf kur­ze Sicht sehr unelas­tisch ist, wäh­rend sie auf län­ge­re Sicht zunimmt. Empi­ri­sche Stu­di­en zei­gen auch, dass Kraft­stoff- bzw. CO2-Steu­ern auf­grund ihrer höhe­ren Sali­enz die Nach­fra­ge nach Treib­stoff deut­lich stär­ker beein­flus­sen als ent­spre­chen­de Markt­preis­än­de­run­gen. Infor­ma­tio­nen über den dau­er­haf­ten Cha­rak­ter einer CO2-Beprei­sung kön­nen daher – eben­so wie Infor­ma­tio­nen für Haus­hal­te und Unter­neh­men über Mög­lich­kei­ten zur Emis­si­ons­re­du­zie­rung – ihre Wirk­sam­keit erhöhen.

Vor allem im letz­ten Jahr­zehnt ist eine stei­gen­de Anzahl von Ex-post-Stu­di­en, mit Fokus auf Euro­pa, ent­stan­den. Sie zei­gen, dass CO2-Steu­ern die CO2-Emis­sio­nen effek­tiv redu­zie­ren oder zumin­dest ihr Wachs­tum dämp­fen kön­nen, ohne Wirt­schafts­wachs­tum und Beschäf­ti­gung zu beein­träch­ti­gen, wenn ent­spre­chen­de Maß­nah­men zur Rück­ver­tei­lung der Steu­er­ein­nah­men imple­men­tiert wer­den. Die Höhe des CO2-Prei­ses ist ein ent­schei­den­der Fak­tor für sei­ne Wirk­sam­keit: Nur ein ent­spre­chend hoher Preis kann CO2-Emis­sio­nen effek­tiv reduzieren.

Die vor­han­de­nen empi­ri­schen Bele­ge deu­ten dar­auf hin, dass die Ver­tei­lungs­wir­kung einer CO2-Beprei­sung von den besteu­er­ten Ener­gie­trä­gern und den zur Erfas­sung der Ver­tei­lungs­ef­fek­te ver­wen­de­ten Indi­ka­to­ren abhängt. Ins­ge­samt wer­den die Ver­tei­lungs­wir­kun­gen einer Beprei­sung von CO2-Emis­sio­nen durch eine Rei­he von Fak­to­ren beein­flusst: Kon­sum- und Ein­kom­mens­mus­ter sowie Wohn­ort der Haus­hal­te, die Struk­tur der Wirt­schaft sowie län­der­spe­zi­fi­sche phy­si­sche, sozia­le und kli­ma­ti­sche Bedin­gun­gen, das Aus­maß der Über­wäl­zung in höhe­re Prei­se für Kon­su­men­tin­nen und Kon­su­men­ten sowie das kon­kre­te Design ein­schließ­lich der Ver­wen­dung der Einnahmen.

Umwelt­steu­ern haben dif­fe­ren­zier­te Ver­tei­lungs­ef­fek­te. Gene­rell wirkt die Besteue­rung von Kraft­stof­fen in vie­len Län­dern pro­por­tio­nal oder sogar leicht pro­gres­siv, wäh­rend Steu­ern auf Heiz­stof­fe leicht regres­siv und Steu­ern auf Strom deut­lich regres­siv wir­ken. Modell­si­mu­la­tio­nen zei­gen, dass pau­scha­le Trans­fers bes­ser geeig­net sind, die regres­si­ven Effek­te für nied­ri­ge­re Ein­kom­men abzu­mil­dern, wäh­rend höhe­re Ein­kom­men stär­ker von einer Reduk­ti­on der Abga­ben auf Arbeit pro­fi­tie­ren. Die öffent­li­che Akzep­tanz einer CO2-Beprei­sung hängt von einer Rei­he von Fak­to­ren ab und kann durch die Ver­mei­dung nega­ti­ver Ver­tei­lungs­ef­fek­te, aber auch öffent­li­che Infor­ma­ti­on über Not­wen­dig­keit und Wir­kungs­wei­se der CO2-Beprei­sung sowie die Zweck­bin­dung eines Teils der Ein­nah­men für „Umwelt­pro­jek­te” erhöht werden.

Die Empi­rie zeigt auch, dass die Wirk­sam­keit von CO2-Prei­sen umso grö­ßer ist, je weni­ger vola­til sie sind und wenn sie sich auf einem glaub­wür­di­gen Auf­wärts­pfad befin­den. Zudem sind die lang­fris­ti­gen emis­si­ons­re­du­zie­ren­den Wir­kun­gen einer CO2-Beprei­sung deut­lich höher als die kurz­fris­ti­gen. Der Schlüs­sel zum Errei­chen einer dop­pel­ten Divi­den­de, bestehend aus öko­lo­gi­scher Wirk­sam­keit und einem öko­no­mi­schen Nut­zen, ist die Ver­wen­dung der Ein­nah­men. Die Rück­ga­be der Ein­nah­men über die Sen­kung von Sozi­al­ver­si­che­rungs­bei­trä­gen und die Sen­kung von Steu­ern auf Arbeits­ein­kom­men ist im Gegen­satz zu pau­scha­len Trans­fers meist mit einer dop­pel­ten Divi­den­de ver­bun­den. CO2-Steu­ern beein­träch­ti­gen die Wett­be­werbs­fä­hig­keit der Unter­neh­men, wenn über­haupt, nur in gerin­gem Maße. Bis­lang feh­len jedoch über­zeu­gen­de empi­ri­sche Bele­ge dafür, dass eine Beprei­sung von CO2 den tech­no­lo­gi­schen Wan­del her­bei­füh­ren kann, der für eine voll­stän­di­ge Dekar­bo­ni­sie­rung der Wirt­schaft und der Gesell­schaft erfor­der­lich ist. „Paket­lö­sun­gen”, die meh­re­re kli­ma­po­li­ti­sche Maß­nah­men im All­ge­mei­nen und preis­ba­sier­te Instru­men­te im Beson­de­ren kom­bi­nie­ren, kön­nen effek­ti­ver sein als Einzelmaßnahmen.

Wie schnei­det vor dem Hin­ter­grund der bestehen­den empi­ri­schen Evi­denz die CO2-Beprei­sung, die Mit­te des kom­men­den Jah­res in Öster­reich ein­ge­führt wird, ab? Zwar sind sowohl Ein­stiegs­preis als auch Preis­pfad mäßig ambi­tio­niert und wer­den zumin­dest kurz­fris­tig kaum Len­kungs­ef­fek­te haben. Die Wirk­sam­keit der CO2-Beprei­sung wird jedoch ver­stärkt durch die Ein­bet­tung in Begleit­maß­nah­men, ins­be­son­de­re in Inves­ti­tio­nen in den öffent­li­chen Ver­kehr sowie För­de­run­gen und steu­er­li­che Anrei­ze, die den Umstieg auf kli­ma­freund­li­ches Woh­nen und Mobi­li­tät unter­stüt­zen. Die Rück­ver­tei­lung der Ein­nah­men an die Haus­hal­te in Form eines pau­scha­len Pro-Kopf-Kli­m­abo­nus, der regio­nal dif­fe­ren­ziert ist und die Ver­füg­bar­keit öffent­li­cher Ver­kehrs­mit­tel berück­sich­tigt, ver­mei­det uner­wünsch­te Ver­tei­lungs­ef­fek­te und stärkt die sozia­le Akzep­tanz. Um län­ger­fris­tig die erwar­te­ten Wir­kun­gen ent­fal­ten zu kön­nen, sind öffent­li­che Kli­ma­in­ves­ti­tio­nen fort­zu­füh­ren und öko­lo­gisch kon­tra­pro­duk­ti­ve Sub­ven­tio­nen (bei­spiels­wei­se Die­sel- und Dienst­wa­gen­pri­vi­leg, Pend­ler­för­de­rung) abzu­bau­en. Ins­ge­samt ist die Imple­men­tie­rung einer CO2-Beprei­sung ein wich­ti­ger Bau­stein im kli­ma­po­li­ti­schen Instru­men­ten­mix in Öster­reich, der jedoch per­spek­ti­visch noch stär­ker genutzt wer­den sollte.

 

* Die­ser Gast­bei­trag beruht auf Ange­la Köppl, Ste­fan Schlei­cher, Mar­git Schrat­zen­stal­ler (2021), CO2-Beprei­sung in der Steu­er­re­form 2022/2024, WIFO Rese­arch Brief Nr. (13)

Kurzportrait

Ange­la Köppl ist Öko­no­min (Seni­or Eco­no­mist) und arbei­tet seit 1992 im For­schungs­be­reich „Umwelt, Land­wirt­schaft und Ener­gie” des WIFO. Sie hat­te zwei­mal die Posi­ti­on der Stell­ver­tre­ten­den Lei­te­rin des WIFO inne. 1991 erhielt sie an der Uni­ver­si­tät Wien ihr Dok­to­rat in Volks­wirt­schafts­leh­re. Von 1987 bis 1992 war sie als wis­sen­schaft­li­che Mit­ar­bei­te­rin der Abtei­lung Öko­no­mie am Insti­tut für Höhe­re Stu­di­en tätig. Im Jahr 2002 ver­brach­te sie einen For­schungs­auf­ent­halt am Mas­sa­chu­setts Insti­tu­te of Tech­no­lo­gy in Cam­bridge. Sie ist Vize­prä­si­den­tin des Aus­tri­an Chap­ter of the Club of Rome. Als Mit­glied des Vor­stan­des des Cli­ma­te Chan­ge Cen­ter Aus­tria (CCCA) in den ers­ten Jah­ren nach des­sen Grün­dung trug sie wesent­lich zu des­sen Eta­blie­rung bei. Schlüs­sel­be­rei­che ihrer For­schungs­tä­tig­keit sind Fra­gen des Kli­ma­wan­dels und der Restruk­tu­rie­rung des Ener­gie­sys­tems, öko­no­mi­sche Instru­men­te der Kli­ma­po­li­tik wie Öko­steu­ern und Emis­si­ons­han­del sowie die Ener­gie- und Kli­ma­po­li­tik Öster­reichs und der EU.

Kurzportrait

Mar­git Schrat­zen­stal­ler ist Öko­no­min (Seni­or Eco­no­mist) und arbei­tet seit 2003 im For­schungs­be­reich „Makro­öko­no­mie und Euro­päi­sche Wirt­schafts­po­li­tik” des WIFO. Sie war Stell­ver­tre­ten­de Lei­te­rin 2006/2008 sowie 2015/2019. Mar­git Schrat­zen­stal­ler ist Mit­glied im Öster­rei­chi­schen Fis­kal­rat und der ÖGfE – Öster­rei­chi­schen Gesell­schaft für Euro­pa­po­li­tik, Lehr­be­auf­trag­te an der Uni­ver­si­tät Wien, Mit­glied im Kura­to­ri­um des Euro­päi­schen Forum Alp­bach und des KDZ – Zen­trum für Ver­wal­tungs­for­schung. Sie arbei­tet zu Fra­gen der (euro­päi­schen) Steu­er- und Bud­get­po­li­tik, EU-Bud­get, Steu­er­wett­be­werb und Steu­er­har­mo­ni­sie­rung, Fis­kal­fö­de­ra­lis­mus sowie Fami­li­en­po­li­tik und Gen­der Bud­ge­ting. Sie war Vize­ko­or­di­na­to­rin des vom 7. Rah­men­pro­gramm der EU finan­zier­ten Pro­jek­tes „WWW­for­Eur­o­pe” (2012/2016) sowie Part­ne­rin im H2020-EU-Pro­jekt Fair­Tax (2015/2019) und hat mehr­fach Stu­di­en für das Euro­päi­sche Par­la­ment und die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on sowie natio­na­le Auf­trag­ge­ber erstellt. Nach Stu­di­en der Öko­no­mie an den Uni­ver­si­tä­ten Gie­ßen (Diplom-Öko­no­min, Pro­mo­ti­on) und Mil­wau­kee (Mas­ter) war sie Post­doc am DFG-Gra­du­ier­ten­kol­leg „Zukunft des euro­päi­schen Sozi­al­mo­dells” an der Uni­ver­si­tät Göt­tin­gen. For­schungs­auf­ent­hal­te führ­ten sie an das Deut­sche Insti­tut für Wirt­schafts­for­schung Ber­lin, die Freie Uni­ver­si­tät Ber­lin und die Hoch­schu­le für Wirt­schaft und Recht Ber­lin. Sie erhielt den Frau­en­preis der Stadt Wien (2009), den Pro­gres­si­ve-Eco­no­my-Preis des Euro­päi­schen Par­la­ments (2016), den VCÖ-Mobi­li­täts­preis (2017) und den Kurt-Roth­schild-Preis (2018).

Kurzportrait

Ste­fan P. Schlei­cher ist Pro­fes­sor am Wege­ner Zen­trum für Kli­ma und Glo­ba­len Wan­del an der Karl-Fran­zens-Uni­ver­si­tät in Graz. Am Öster­rei­chi­schen Insti­tut für Wirt­schafts­for­schung ist er wis­sen­schaft­li­cher Kon­su­lent. Sei­ne aka­de­mi­schen Qua­li­fi­ka­tio­nen erhielt er an der Tech­ni­schen Uni­ver­si­tät in Graz und an der Uni­ver­si­tät Wien. Sei­ne wis­sen­schaft­li­che Lauf­bahn führ­te ihn vom Insti­tut für Höhe­re Stu­di­en in Wien an die Uni­ver­si­tät Bonn, an die Uni­ver­si­ty of Penn­syl­va­nia und mehr­mals an die Stan­ford University.

Er beglei­tet seit Jah­ren die öster­rei­chi­sche und inter­na­tio­na­le Ener­gie- und Kli­ma­po­li­tik. Schwer­punk­te sei­ner For­schungs­tä­tig­keit sind zukunfts­fä­hi­ge Wirt­schafts­struk­tu­ren, vor allem in den Berei­chen Ener­gie und Kli­ma, aber auch im Kon­text der sich ent­fal­ten­den dis­rup­ti­ven Ent­wick­lun­gen. Aktu­el­le For­schungs­in­hal­te umfas­sen die Trans­for­ma­ti­on des öster­rei­chi­schen Ener­gie­sys­tems bis 2050, die damit ver­bun­de­ne Poli­tik der EU, sowie inno­va­ti­ve Kon­zep­te für lang­fris­ti­ge wirt­schaft­li­che Transformationen.

Stichwörter